Danno da detenzione inumana degradante prescrizione

Corte di Cassazione, Sezioni Unite penale Sentenza 26 gennaio 2018, n. 3775

Integrale

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE PENALI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. CANZIO Giovanni – Presidente

Dott. IPPOLITO Francesco – Consigliere

Dott. CONTI Giovanni – Consigliere

Dott. DE CRESCIENZO Ugo – Consigliere

Dott. VESSICHELLI Maria – Consigliere

Dott. RAMACCI Luca – Consigliere

Dott. ANDREAZZA Gastone – Consigliere

Dott. MONTAGNI Andr – rel. Consigliere

Dott. DE AMICIS Gaetano – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso proposto da:

Ministero della giustizia;

nel procedimento nei confronti di:

(OMISSIS), nato a (OMISSIS);

avverso l’ordinanza dell’11/10/2016 del Tribunale di Sorveglianza di Firenze;

visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso;

sentita la relazione svolta dal componente Dott. Andrea Montagni;

lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale Dott. CANEVELLI Paolo, che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso.

RITENUTO IN FATTO

1. Il Ministero della giustizia, rappresentato dall’Avvocatura generale dello Stato, ha proposto ricorso per cassazione avverso l’ordinanza del Tribunale di sorveglianza di Firenze indicata in epigrafe con la quale e’ stato respinto il reclamo proposto dall’Amministrazione penitenziaria avverso il provvedimento del Magistrato di Sorveglianza di Pisa che, in accoglimento parziale della istanza presentata dal detenuto (OMISSIS), aveva disposto a titolo di risarcimento del danno, ai sensi dell’articolo 35-ter Ord. pen., una riduzione di ottantasei giorni di pena detentiva ancora da espiare ed Euro 16,00 per compensazione monetaria.

Con unico motivo l’Ufficio ricorrente deduce violazione dell’articolo 35-ter Ord. pen., articoli 2935 e 2947 cod. civ., dolendosi del mancato accoglimento dell’eccezione di intervenuta prescrizione quinquennale del diritto, in riferimento ai periodi detentivi anteriori all’8 luglio 2009. Osserva che erroneamente il Tribunale ha ritenuto che la domanda ex articolo 35-ter Ord. pen. avesse natura indennitaria, anziche’ risarcitoria, e che la prescrizione non potesse decorrere da una data antecedente a quella in cui la pretesa era divenuta azionabile, per effetto del Decreto Legge 26 giugno 2014, n. 92, convertito dalla L. 11 agosto 2014, n. 117.

Si assume che l’istanza ex articolo 35-ter Ord. pen. e’ riconducibile ad un’azione di risarcimento del danno, introdotta per l’ipotesi in cui il detenuto subisca pregiudizi derivanti dalla degradante condizione detentiva; e che la riduzione di pena introdotta dall’articolo 35-ter, costituisce un’ipotesi di risarcimento del danno in forma specifica. Si rileva poi che la novella del 2014 non ha introdotto un nuovo diritto soggettivo precedentemente non azionabile ma ha soltanto innovativamente disciplinato le modalita’ risarcitorie del danno di cui si tratta.

Osserva il Ministero ricorrente che la violazione del diritto ad una detenzione conforme all’articolo 3 CEDU costituisce un danno ingiusto risarcibile ai sensi dell’articolo 2043 cod. civ.; con la conseguenza che tale diritto poteva essere fatto valere anche in data antecedente alla introduzione dell’articolo 35-ter Ord. pen., sicche’ deve ritenersi maturata la prescrizione relativa alla detenzione subita prima del quinquennio anteriore all’entrata in vigore del Decreto Legge n. 92 del 2014.

2. Il Procuratore generale, con requisitoria scritta, ha chiesto il rigetto del ricorso. Osserva che la giurisprudenza di legittimita’ ha chiarito la peculiarita’ dell’istituto introdotto dall’articolo 35-ter Ord. pen., di ispirazione solidaristica e di indubbia connotazione pubblicistica, di talche’ privo di fondamento e’ il richiamo alla disciplina della prescrizione quinquennale stabilita dalle norme che regolano l’esercizio delle azioni civili tra privati, senza alcun rilievo pubblicistico.

3. Con ordinanza del 21 luglio 2017 la Prima Sezione penale ha rimesso il ricorso alle Sezioni Unite per la soluzione della seguente questione di diritto, oggetto di contrasto giurisprudenziale: “se il Ministero della giustizia, ricorrente avverso provvedimento del Tribunale di sorveglianza emesso ai sensi della L. n. 354 del 1975, articoli 35-bis e 35-ter, debba essere condannato al pagamento delle spese processuali ed eventualmente al pagamento di una somma in favore della cassa delle ammende, nel caso di rigetto o d’inammissibilita’ del ricorso, ai sensi dell’articolo 616 cod. proc. pen.”.

La Sezione rimettente premette che il ricorso dovrebbe essere rigettato, in conformita’ al consolidato orientamento giurisprudenziale in base al quale il ristoro dei pregiudizi subiti per la detenzione non conforme ai parametri comunitari – prima della introduzione dell’articolo 35-ter Ord. pen. – non poteva essere azionato con la procedura e nelle forme previste ora dalla norma appena citata e non poteva avere il peculiare contenuto costituito dalla riduzione della pena da espiare. Da tanto consegue l’applicazione del principio generale, secondo cui, ai fini del decorso della prescrizione, rileva la possibilita’ legale di esercizio del diritto. Sulla scorta di tali rilievi, la Prima Sezione considera: che il termine prescrizionale del diritto al ristoro, nelle forme e con le modalita’ previste dal Decreto Legge n. 92 del 2014, non poteva decorrere anteriormente all’introduzione del nuovo strumento; e che la prescrizione del diritto, in concreto azionato, non risulta altrimenti maturata.

Tanto premesso, la Prima Sezione osserva che si registra un contrasto nella giurisprudenza in riferimento al regime delle spese processuali, con riguardo alla possibilita’ di pronunciare condanna al pagamento delle spese nei confronti del Ministero della giustizia, ricorrente avverso provvedimento del Tribunale di sorveglianza emesso ai sensi degli articoli 35-bis e 35-ter Ord. pen., la cui impugnazione venga rigettata.

Ad un indirizzo che ritiene applicabili, nella materia di interesse, i principi di diritto espressi in riferimento al procedimento per la riparazione dell’ingiusta detenzione – ove il Ministero delle finanze viene condannato al pagamento delle spese, in caso di rigetto o di declaratoria inammissibilita’ del ricorso proposto avverso l’ordinanza della corte di appello quale giudice della riparazione – si contrappone un diverso orientamento che esclude la condanna alle spese nei confronti del Ministero della giustizia, ritenuto privo della qualita’ di parte privata richiesta dall’articolo 616 cod. proc. pen..

4. Il Primo Presidente, con decreto del 28 luglio 2017, ha assegnato il ricorso alle Sezioni Unite, fissando per la trattazione l’udienza in camera di consiglio del 26 ottobre 2017. Successivamente, con decreto del 10 ottobre 2017, il Primo Presidente ha disposto il rinvio della trattazione del ricorso alla odierna udienza camerale.

5. Il Procuratore generale ha depositato requisitoria scritta. Movendo dai principi affermati dalle Sezioni Unite (Sez. U, n. 34559 del 26/06/2002, De Benedictis, Rv. 222265) in riferimento al procedimento di riparazione per ingiusta detenzione, il Procuratore generale osserva che il ruolo assunto dall’Amministrazione pubblica nel procedimento ex articoli 35-bis e 35-ter Ord. pen. risulta assimilabile a quello del Ministero dell’economia e delle finanze nel giudizio riparatorio, nel quale il Ministero e’ condannato al pagamento delle spese processuali nel caso di rigetto o di declaratoria di inammissibilita’ del ricorso dal medesimo proposto avverso l’ordinanza della corte di appello quale giudice della riparazione. Rileva che, anche nel caso di specie, devono trovare applicazione i principi affermati dalle Sezioni Unite nella sentenza De Benedictis, con la conseguenza che il sintagma “parte privata” di cui all’articolo 616 cod. proc. pen., comma 1, deve intendersi comprensivo di tutte le parti processuali diverse dal pubblico ministero.

6. Il Ministero della giustizia, a mezzo dell’Avvocatura generale, ha depositato memoria. Soffermandosi sul disposto di cui all’articolo 616 cod. proc. pen., osserva che la “parte privata” non e’ mai identificabile con lo Stato, che, nell’articolazione del Ministero della giustizia, abbia proposto ricorso per cassazione. Considera che la Cassa delle ammende e’ un ente pubblico istituito presso il medesimo Ministero della giustizia. Rileva che in caso di ricorsi per cassazione in materia di reclami ex articoli 35-bis e 35-ter Ord. pen., proposti dal Ministero della giustizia, deve trovare applicazione la regola generale di cui all’articolo 616 cod. proc. pen., con conseguente esenzione della parte pubblica dal pagamento di spese e somme a favore della cassa delle ammende.

CONSIDERATO IN DIRITTO

1. Occorre in primo luogo censire il contenuto del ricorso proposto dal Ministero della giustizia avverso l’ordinanza del Tribunale di sorveglianza di Firenze. Come rilevato dalla Sezione rimettente, infatti, la questione di diritto sottoposta al vaglio delle Sezioni Unite, che involge il regime delle spese processuali ex articolo 616 cod. proc. pen., presuppone lo scrutinio dei motivi di doglianza ai quali il presente ricorso e’ affidato.

2. Va innanzi tutto esaminata, d’ufficio, la questione attinente all’ammissibilita’ del reclamo proposto dall’Amministrazione nella fase di merito del procedimento che occupa.

Il Magistrato di sorveglianza di Pisa, in accoglimento parziale dell’istanza presentata dal detenuto (OMISSIS), ha disposto a titolo di risarcimento del danno ai sensi dell’articolo 35-ter Ord. pen. una riduzione di ottantasei giorni di pena detentiva ancora da espiare e il pagamento della somma di Euro 16,00 per compensazione monetaria.

Il Tribunale di sorveglianza di Firenze, con l’ordinanza indicata in epigrafe, ha respinto il reclamo che era stato proposto dall’Amministrazione penitenziaria. Detto reclamo risulta sottoscritto dal dirigente del servizio legale regionale dell’Amministrazione penitenziaria, senza l’assistenza dell’Avvocatura generale.

Viene, pertanto, in rilievo il tema relativo alla possibilita’ o meno per l’Amministrazione penitenziaria di esercitare la facolta’ di impugnazione prevista dall’articolo 35-bis Ord. pen., comma 4, senza l’assistenza dell’Avvocatura generale dello Stato, giacche’ l’eventuale inammissibilita’ del reclamo, se pure non rilevata dal Tribunale di sorveglianza di Firenze, dovrebbe essere dichiarata dalla Corte di cassazione (Sez. 2, n. 40816 del 10/07/2014, Gualtieri, Rv. 260359).

In merito, la giurisprudenza di legittimita’ ha affermato che l’atto di impugnazione proposto dall’Amministrazione penitenziaria avverso il provvedimento del magistrato di sorveglianza, ai sensi dell’articolo 35-bis Ord. pen., comma 4, e’ inammissibile in mancanza del patrocinio dell’Avvocatura generale dello Stato (Sez. 1, n. 11248 del 17/11/2016, dep. 2017, Arfaoui, Rv. 269377; Sez. 1, n. 11249 del 17/11/2016, dep. 2017, Condello, Rv. 269513).

2.1. L’assunto non puo’ essere condiviso per le ragioni che si vengono ad esporre.

Come noto, le disposizioni contenute negli articoli 35-bis e 35-ter Ord. pen. traggono origine dalla sentenza della Corte EDU 8 gennaio 2013, Torreggiani c. Italia, ove si e’ rilevato che il sovraffollamento carcerario in Italia ha un “carattere strutturale e sistemico”. Nel caso, la Corte ha accertato la violazione dell’articolo 3 CEDU, per le condizioni disumane e degradanti nelle quali erano stati ristretti in carcere i ricorrenti; ed ha rilevato l’inadeguatezza delle misure esistenti nell’ordinamento italiano per far fronte alle predette condizioni.

Per dare attuazione alla citata sentenza Torreggiani, con il Decreto Legge 23 dicembre 2013, n. 146, convertito, con modificazioni, dalla L. 21 febbraio 2014, n. 10, e’ stato quindi introdotto l’articolo 35-bis Ord. pen., rientrante tra le disposizioni finalizzate alla eliminazione preventiva del pregiudizio costituito dalla detenzione in violazione dell’articolo 3 CEDU. Nel medesimo ambito funzionale, se pure sul piano delle misure compensative, volte a riparare il pregiudizio derivante dalle condizioni di detenzione disumane e degradanti, il Decreto Legge 26 giugno 2014, n. 92, convertito, con modificazioni, dalla L. 11 agosto 2014, n. 117, ha introdotto l’articolo 35-ter Ord. pen..

Come rilevato dalla Corte costituzionale (sent. n. 204 del 2016), l’articolo 35-ter Ord. pen. costituisce la risposta del legislatore nazionale alla sollecitazione proveniente dalla sentenza della Corte Europea dei diritti dell’uomo, Torreggiani c. Italia e, successivamente, dalla pronuncia della medesima Corte costituzionale (sent. n. 279 del 2013), affinche’ fosse garantita una riparazione effettiva delle violazioni della CEDU, derivate dal sovraffollamento carcerario in Italia.

2.2. Occorre sinteticamente richiamare la disciplina dettata dall’articolo 35-ter Ord. pen..

Il comma 1 indica i presupposti dei rimedi risarcitori e disciplina la riparazione in forma specifica ottenibile dal danneggiato che si trovi detenuto. Quando la detenzione in condizioni disumane e degradanti si sia protratta per almeno quindici giorni, il detenuto puo’ ottenere una riduzione della pena detentiva ancora da espiare, in misura pari a un giorno ogni dieci di detenzione pregiudizievole.

Il comma 2 disciplina il ristoro economico in due ipotesi: quella del detenuto che abbia subito il pregiudizio derivante dalla violazione dell’articolo 3 CEDU per almeno quindici giorni e debba tuttavia espiare un periodo di pena che non consente la riduzione nella misura percentuale sopra indicata; e quella del detenuto che abbia subito una detenzione pregiudizievole per meno di quindici giorni. In entrambe queste ipotesi, il detenuto ha diritto a una somma di denaro, a titolo di risarcimento del danno, pari a 8 Euro per ogni giorno di detenzione pregiudizievole; nella prima di esse, tuttavia, il ristoro riguarda solo il periodo residuo non riparabile in forma specifica.

Le ipotesi ora richiamate si applicano quando il danneggiato che propone l’azione si trova detenuto. La legittimazione spetta a lui personalmente o al difensore munito di procura speciale. Competente a provvedere e’ il magistrato di sorveglianza.

Il comma 3 disciplina l’ipotesi in cui il danneggiato abbia subito il pregiudizio in stato di custodia cautelare non computabile nella determinazione della pena da espiare ovvero abbia terminato di espiare la pena. In tali casi, l’azione di riparazione in forma specifica non e’ proponibile, mentre l’azione volta al risarcimento del danno per equivalente – da liquidare nella stessa misura prevista al comma 2 – deve essere proposta, personalmente o tramite il difensore munito di procura speciale, davanti al tribunale del capoluogo del distretto nel cui territorio l’attore ha la residenza, entro il termine di sei mesi dalla cessazione dello stato di detenzione o della custodia in carcere. Il tribunale decide in composizione monocratica nelle forme dei procedimenti in camera di consiglio (ex articoli 737 cod. proc. civ. e segg.), con decreto non soggetto a reclamo.

Per completezza, si osserva che il Decreto Legge n. 92 del 2014, articolo 2 ha previsto una disciplina transitoria, che riguarda due ulteriori ipotesi.

La prima, che forma oggetto dell’ordinanza della Terza Sezione civile, del 10 aprile 2017, di rimessione degli atti alle Sezioni Unite civili, e’ quella di coloro che, avendo subito il pregiudizio, alla data di entrata in vigore del decreto-legge non si trovino piu’ detenuti o abbiano ormai cessato la custodia cautelare in carcere. In tal caso, la domanda e’ assoggettata alle regole del comma 3 dell’articolo 35-ter Ord. pen., ma il termine di decadenza semestrale decorre dalla data di entrata in vigore del decreto-legge.

La seconda ipotesi riguarda invece i detenuti e gli internati che, in relazione alla violazione dell’articolo 3 CEDU, abbiano gia’ presentato un ricorso alla Corte di Strasburgo, sul quale non sia intervenuta una pronuncia sulla ricevibilita’. In tal caso, essi devono presentare domanda ex articolo 35-ter Ord. pen. sempre entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del decreto-legge.

2.3. Ai fini di interesse, occorre soffermarsi unicamente sulle disposizioni che riguardano l’azione riparatoria proposta dal soggetto in costanza di detenzione, vale a dire ai sensi dell’articolo 35-ter ord. pen., commi 1 e 2.

Infatti, l’articolo 35-ter Ord. pen. disciplina specificamente il procedimento di competenza del giudice civile, di cui al comma 3 – ipotesi che non viene in rilievo nel caso in esame -, e non offre indicazioni procedimentali rispetto all’istanza proposta dal soggetto detenuto.

Come gia’ chiarito dalla giurisprudenza di legittimita’, e pure evidenziato in dottrina, il rimedio risarcitorio di cui all’articolo 35-ter ord. pen., commi 1 e 2, si esplica necessariamente mediante il modello procedimentale delineato dall’articolo 35-bis Ord. pen. (Sez. 1, n. 876 del 16/07/2015, dep. 2016, Ruffolo, Rv. 265856; Sez. 1, n. 46966 del 16/07/2015, Koleci, Rv. 265973). Milita, in tal senso, anche il riferimento operato dalla disposizione di cui all’articolo 35-ter Ord. pen., comma 1, all’articolo 69 Ord. pen., comma 6, lettera b); la norma oggetto del richiamo, invero, stabilisce che il magistrato di sorveglianza, ai sensi dell’articolo 35-bis Ord. pen., provvede sui reclami dei detenuti e degli internati relativi ai pregiudizi all’esercizio dei diritti che derivino dall’inosservanza da parte dell’amministrazione penitenziaria del relativo ordinamento.

Nell’analisi dell’unitario procedimento delineato dall’articolo 35-bis Ord. pen. merita particolare rilievo la giurisprudenza che ha evidenziato come il legislatore abbia utilizzato il medesimo termine “reclamo” sia per identificare l’istanza rivolta dal detenuto al magistrato di sorveglianza (articolo 35-bis Ord. pen., comma 1), sia per indicare l’impugnazione proposta avanti al tribunale di sorveglianza, avverso la decisione resa dal magistrato di sorveglianza (articolo 35-bis Ord. pen., comma 4). La medesima giurisprudenza individua condivisibilmente le peculiarita’ del rimedio ex articolo 35-ter Ord. pen. nella ispirazione solidaristica e nella connotazione pubblicistica dell’istituto introdotto nell’ordinamento con finalita’ non risarcitorie ma riparatorie e di riequilibrio ed in parte compensatrici della lesione della liberta’ rivelatasi ingiusta (Sez. 1, n. 876 del 16/07/2015, dep. 2016, Ruffolo, cit.). Si tratta, infatti, di un’opzione interpretativa del tutto consonante con la richiesta formulata con la sentenza Torreggiani della Corte EDU, di introduzione nell’ordinamento italiano di procedure attivabili dai detenuti per porre fine e rimedio a condizioni di detenzione o a trattamenti carcerari in contrasto con l’articolo 3 CEDU; procedure che devono essere accessibili ed effettive.

2.4. Tali coordinate interpretative consentono di cogliere appieno la portata della disposizione di cui all’articolo 35-bis Ord. pen., comma 3, secondo periodo. La norma stabilisce che il magistrato di sorveglianza, nelle ipotesi di cui all’articolo 69, comma 6, lettera b) – che sono quelle espressamente richiamate dall’articolo 35-ter Ord. pen. -, se accerta la sussistenza e l’attualita’ del pregiudizio, “ordina all’amministrazione di porre rimedio entro il termine indicato dal giudice”.

La circostanza che l’Amministrazione penitenziaria possa essere destinataria delle prescrizioni impartite dal magistrato di sorveglianza, direttamente incidenti sulle modalita’ di gestione dei detenuti, al fine di porre rimedio al protrarsi di condizioni di detenzione in contrasto con l’articolo 3 CEDU, assume peculiare rilevanza nella ricognizione della natura della pretesa sostanziale e del procedimento di cui all’articolo 35-ter Ord. pen..

Invero, il magistrato di sorveglianza ha il compito di verificare l’eventuale compressione del diritto fondamentale della persona, di matrice convenzionale e costituzionale, in base al quale nessuno puo’ essere sottoposto a pene o a trattamenti inumani o degradanti. Il procedimento riparatorio, secondo lo schema delineato dall’articolo 35-bis Ord. pen., comma 1, prevede l’apertura del contradittorio e individua l’Amministrazione penitenziaria quale contraddittore istituzionale, rispetto alla istanza presentata anche personalmente dal detenuto: l’Amministrazione penitenziaria, da un lato, costituisce il plesso amministrativo cui e’ assegnato il compito di realizzare le finalita’ costituzionali del trattamento detentivo; dall’altro, e’ l’organismo che e’ in grado di fornire, tramite i funzionari delle relative articolazioni territoriali che hanno il diritto di comparire avanti al magistrato di sorveglianza – secondo le modalita’ di contraddittorio informale delineate dall’articolo 35-bis Ord. pen., comma 1 – le informazioni utili per la decisione del giudice, come evidenziato dalla Prima Sezione penale (Sez. 1, n. 11249 del 17/11/2016, dep. 2017, Condello, Rv. 269513).

Pertanto: il rimedio risarcitorio ex articolo 35-ter Ord. pen., commi 1 e 2, che viene attivato dal soggetto in costanza di detenzione, si esplica mediante un paradigma procedimentale ispirato a criteri di rapidita’ ed effettivita’ di tutela, nell’ambito di una giurisdizione di prossimita’; e l’Amministrazione penitenziaria interviene nel procedimento che occupa quale titolare, e responsabile, del trattamento dei detenuti.

Detti approdi conducono ad escludere la natura civilista degli interessi di cui l’Amministrazione e’ portatrice – anche rispetto alla tutela della propria immagine esterna – nell’ambito del modello procedimentale delineato dall’articolo 35-bis Ord. pen. Infatti, l’Amministrazione penitenziaria interviene quale plesso amministrativo preposto alla custodia, partecipe della realizzazione delle finalita’ costituzionali della pena, e proprio per questo essa e’ in grado di realizzare l’effettivita’ della tutela che il nuovo strumento e’ volto ad assicurare al detenuto. Nel giudizio di prossimita’ delineato dall’articolo 35-bis Ord. pen., ove il richiedente si duole delle pratiche modalita’ di realizzazione della detenzione, l’Amministrazione penitenziaria interviene, cioe’, oggettivamente nell’esercizio di una funzione pubblica, quale organismo istituzionalmente deputato alla gestione dei detenuti, per un verso offrendo al magistrato di sorveglianza dirette informazioni che riguardano la concreta posizione del detenuto che lamenta condizioni di vita inumane, tali da comprimere un diritto fondamentale della persona durante il tempo di privazione della liberta’ ad opera degli organi dello Stato preposti alla custodia; per altro verso, essendo l’unico soggetto in grado di ripristinare condizioni di legalita’ della detenzione.

La natura pubblicistica della funzione svolta ed il ruolo assunto in concreto dall’Amministrazione penitenziaria sono evenienze che assumono rilevanza anche nella verifica delle modalita’ di partecipazione del soggetto pubblico alla richiamata fase impugnatoria: le considerazioni ora svolte conducono, infatti, ad escludere l’applicabilita’ delle disposizioni che riguardano l’impugnazione proposta per i soli interessi civili (articolo 573 cod. proc. pen.) dalle altre parti private presenti nel giudizio penale, come pure della norma che impone, nei casi da ultimo richiamati, il ministero di un difensore (articolo 100 cod. proc. pen.), per la disomogeneita’ sostanziale dei termini di riferimento.

In assenza di ragioni limitative di ordine sistematico, derivanti dalle forme di partecipazione delle parti private al processo penale, deve osservarsi che proprio il carattere unitario del procedimento giurisdizionale di merito, complessivamente delineato dalle disposizioni di cui all’articolo 35-bis Ord. pen., consente di affermare che la possibilita’ di costituzione informale da parte dell’Amministrazione, espressamente prevista dall’articolo 35-bis Ord. pen., comma 1, nella fase promossa dal reclamo-istanza del detenuto, di competenza del magistrato di sorveglianza, e’ legittima anche nella successiva fase del reclamo-impugnazione, innanzi al tribunale di sorveglianza, a mente del comma 4, dell’articolo 35-bis, citato.

L’evidenziata semplificazione dell’esercizio del contraddittorio, delineata dal combinato disposto dell’articolo 35-bis Ord. pen., comma 1 e articolo 35-ter Ord. pen., comma 1, deve ritenersi immanente nelle fasi di merito del procedimento giurisdizionale di prossimita’ di cui si tratta, compresa la fase del reclamo-impugnazione, che pure apre una fase in cui al tribunale di sorveglianza spetta la rivalutazione del contenuto della prima decisione. Pertanto, risulta deformalizzato, anche in riferimento alle generali previsioni di cui al Regio Decreto n. 1611 del 1933, il potere di reclamo ai sensi dell’articolo 35-bis Ord. pen., comma 4, che puo’ essere esercitato da parte dell’Amministrazione penitenziaria, senza l’assistenza dell’Avvocatura.

Deve quindi affermarsi il seguente principio di diritto:

“Il reclamo-impugnazione di cui all’articolo 35-bis Ord. pen., comma 4, puo’ essere proposto dall’Amministrazione penitenziaria senza il patrocinio e l’assistenza dell’Avvocatura dello Stato”.

3. Esclusa, per quanto detto, la sussistenza di profili di inammissibilita’ del reclamo proposto dall’Amministrazione penitenziaria nella fase di merito del procedimento, si rileva che il ricorso per cassazione, proposto dal Ministero della giustizia, mediante l’Avvocatura generale dello Stato, e’ infondato.

L’Amministrazione afferma che il diritto azionato dal detenuto (OMISSIS), ex articolo 35-ter Ord. pen., con istanza proposta in data 8 luglio 2014, sia da ritenere prescritto, in riferimento al periodo di carcerazione anteriore al quinquiennio decorrente dal 28 giugno 2014, data di entrata in vigore del Decreto Legge n. 92 del 2014; ovvero dalla data di presentazione dell’istanza di cui si tratta. L’assunto muove dal rilievo che l’azionato diritto al ristoro del pregiudizio da detenzione in condizioni degradate preesisteva al Decreto Legge n. 92 del 2014; e che la relativa azione, di natura risarcitoria ed inquadrabile come forma di responsabilita’ extracontrattuale, fosse esperibile dal detenuto anche prima della introduzione nell’ordinamento penitenziario dell’istituto in esame.

Le Sezioni Unite, nel censire la questione dedotta dalla parte ricorrente, sono chiamate dunque a soffermarsi sul tema della preesistenza, o meno, rispetto alla novella del 2014, del diritto concretamente azionato dal detenuto in costanza di restrizione, ai sensi dell’articolo 35-ter Ord. pen., commi 1 e 2, per condizioni di detenzione disumane e degradanti; e sulla eventuale decorrenza del termine di prescrizione rispetto agli eventi generatori di danno per violazione dell’articolo 3 CEDU, verificatisi prima della entrata in vigore del Decreto Legge n. 92 del 2014.

Restano, di converso, estranei dallo spettro della presente analisi, per difetto di rilevanza, i temi afferenti alla funzione indennitaria o risarcitoria del rimedio ex articolo 35-ter Ord. pen. ed alla natura contrattuale o extracontrattuale della responsabilita’, come pure gli ambiti funzionali dei termini prescrizionali e decadenziali in riferimento alla disciplina transitoria, dettata dal Decreto Legge n. 92 del 2014, articolo 2, temi costituenti oggetto del citato ricorso pendente avanti alle Sezioni Unite Civili della Suprema Corte.

3.1. L’eccezione di intervenuta prescrizione del diritto azionato ex articolo 35-ter Ord. pen. per lo spirare del termine quinquennale, in riferimento ai periodi detentivi anteriori al 28 giugno 2009 ovvero all’8 luglio 2009, e’ destituita di fondamento.

La Corte costituzionale, all’indomani della piu’ volte citata sentenza Torreggiani c. Italia, resa dalla Corte di Strasburgo, ha evidenziato che le autorita’ nazionali avrebbero dovuto creare un ricorso o una combinazione di ricorsi individuali idonei a garantire “una riparazione effettiva delle violazioni della CEDU risultanti dal sovraffollamento”; ed ha rilevato che la riferita esigenza derivava dallo “statuto costituzionale e quello convenzionale del divieto di trattamenti contrari al senso di umanita’” (Corte cost., sent. n. 279 del 2013).

La giurisprudenza di legittimita’, nel chiarire che il rimedio risarcitorio e’ esperibile anche in riferimento a condotte lesive verificatesi prima dell’introduzione dell’articolo 35-ter Ord. pen., ha sottolineato che il Decreto Legge n. 92 del 2014 e la relativa legge di conversione n. 117 del 2014, non hanno riconosciuto un diritto soggettivo in precedenza inesistente. E’, infatti, l’articolo 3 CEDU a riconoscere il diritto del detenuto ad ottenere che l’espiazione della pena non avvenga mediante trattamenti inumani e degradanti, fonte resa esecutiva con legge di ratifica 4 agosto 1955, n. 848, che ha esteso e rafforzato la previsione contenuta nell’articolo 27 della Costituzione (Sez. 1, n. 31475 del 15/03/2017, Zito, Rv. 270841; Sez. 1, n. 9658 del 19/10/2016, dep. 2017, De Michele, Rv. 269308; Sez. 1, n. 876 del 16/07/2015, dep. 2016, Ruffolo, cit.; Sez. 1, n. 46966 del 16/07/2015, Koleci, cit.). D’altra parte non puo’ non evidenziarsi che la previsione convenzionale sul divieto di pene degradanti, come interpretata dalla Corte EDU, si inscrive nel quadro dei principi costituzionali che presiedono al sistema punitivo complessivamente inteso, qualificato dal canone della legalita’ della pena, dal divieto di trattamenti contrari al senso di umanita’ e dal finalismo rieducativo (articolo 25 Cost., comma 2, e articolo 27 Cost., comma 3). E la finalita’ rieducativa della pena risulta frustrata in radice da condizioni di vita intramuraria inumane o degradanti.

Conclusivamente, sul punto, rilevano le Sezioni Unite che il diritto al risarcimento dei danni in capo al soggetto detenuto in condizioni disumane e degradanti, di matrice costituzionale e convenzionale, e’ da ritenere preesistente rispetto alla novellazione del 2014 che ha riguardato l’ordinamento penitenziario.

E non appare revocabile in dubbio che ogni giorno trascorso in condizioni di detenzione disumana e degradante determini il perfezionamento della relativa fattispecie lesiva, da qualificare quale illecito permanente: la detenzione ha una unita’ di misura temporale. E l’articolo 35-ter Ord. pen. individua come parametro per il risarcimento (sia in forma specifica sia per equivalente), ogni giorno trascorso in condizione disumana.

3.2. Tanto chiarito risulta possibile risolvere anche la questione relativa alla decorrenza del termine di prescrizione, rispetto alla lesione di un diritto astrattamente azionabile dal detenuto, pur in mancanza dello specifico strumento di tutela introdotto con l’articolo 35-ter Ord. pen. Il tema prescinde dalla natura contrattuale o extracontrattuale della responsabilita’ ed involge l’applicazione del principio generale di cui all’articolo 2935 cod. civ., in base al quale la prescrizione inizia a decorrere soltanto dal giorno in cui il diritto puo’ essere fatto valere.

Rispetto all’istanza proposta dal soggetto che si trovi in stato di detenzione, in conformita’ allo spettro della presente indagine, e’ allora possibile distinguere due ipotesi: il caso – che viene in rilievo nel presente procedimento – in cui il pregiudizio lamentato riguardi periodi anteriori alla data di entrata in vigore del Decreto Legge n. 92 del 2014; e quello in cui il pregiudizio riguardi periodi di detenzione successivi al 28 giugno 2014.

Soffermandosi in questa sede sul primo caso, occorre ricordare che la Corte Europea, con la citata sentenza Torreggiani c. Italia, non ha omesso di esaminare i rimedi presenti all’epoca nell’ordinamento italiano per far fronte al problema sistemico del sovraffollamento carcerario; ed ha rilevato la non rispondenza ai canoni convenzionali del reclamo al magistrato di sorveglianza ex articoli 35 e 69, Ord. pen., trattandosi di un rimedio “non effettivo nella pratica, dato che non consente di porre fine rapidamente alla carcerazione in condizioni contrarie all’articolo 3 della Convenzione”. Il legislatore nazionale, quindi, nell’emanare il Decreto Legge n. 92 del 2014, ha considerato la “straordinaria necessita’ ed urgenza di ottemperare a quanto disposto dalla Corte Europea dei diritti dell’uomo nella sentenza dell’8 gennaio 2013 (causa Torreggiani e altri contro Italia), nella quale e’ stato stabilito che lo Stato italiano debba predisporre un insieme di rimedi idonei a offrire una riparazione adeguata del pregiudizio derivante dal sovraffollamento carcerario”. Giova pure ricordare che la Corte costituzionale ha evidenziato che la richiesta proveniente dalla Corte EDU, con la sentenza pilota Torreggiani c. Italia, “deve costituire un indefettibile criterio ermeneutico ai fini della corretta applicazione della disciplina successivamente introdotta dal legislatore” (Corte cost., sent. n. 204 del 2016).

La giurisprudenza di legittimita’ ha correttamente evidenziato che il rimedio risarcitorio, ex articolo 35-ter Ord. pen., presenta plurimi aspetti originali ed innovativi, quali la deformalizzazione dell’istanza, che il detenuto puo’ redigere personalmente secondo un contenuto minimo descrittivo del fatto e presentare direttamente al Magistrato di sorveglianza; nonche’ la peculiarita’ delle forme di tutela, tra le quali, per la prima volta nell’ordinamento nazionale, e’ prevista la riduzione in misura predeterminata della durata della pena detentiva ancora da espiare, in termini proporzionali al pregiudizio sofferto dal detenuto, in ragione di un giorno per ogni dieci di detenzione in condizioni di oggettiva violazione dell’articolo 3 CEDU. Infatti, solo quando il periodo di pena residua sia tale da non consentire l’operativita’ del delineato meccanismo di detrazione nella intera misura percentuale prevista, il Magistrato di sorveglianza liquida al detenuto la somma di denaro pari a 8,00 Euro per ciascuna giornata nella quale si e’ subito il pregiudizio.

Merita quindi condivisione l’orientamento in base al quale, qualora il richiedente si trovi detenuto al momento di presentazione dell’istanza e lamenti un pregiudizio pregresso derivante dalla propria condizione carceraria anteriore all’entrata in vigore del decreto-legge n. 92 del 2014, la prescrizione del relativo diritto inizia a decorrere solo dall’introduzione dell’articolo 35-ter Ord. pen. Il rimedio risarcitorio in esame non era infatti prospettabile prima della entrata in vigore della novella del 2014. E l’assenza di un previgente strumento di tutela, accessibile ed effettivo – idoneo a far cessare la detenzione in condizioni inumane e degradanti, anche mediante forme di compensazione in forma specifica – integra un impedimento all’esercizio del diritto rilevante ai sensi del generale principio di cui all’articolo 2935 cod. civ., in base al quale la prescrizione decorre soltanto dal giorno in cui il diritto puo’ essere fatto valere (Sez. 1, n. 31475 del 15/03/2017, Zito, cit). Deve, pure, rilevarsi che la diversa ipotesi interpretativa sostenuta dall’Ufficio ricorrente restringerebbe irragionevolmente l’ambito sostanziale di operativita’ del rimedio introdotto dall’articolo 35-ter Ord. pen., in spregio alle richiamate indicazioni ermeneutiche espresse dal Giudice delle leggi.

Va quindi affermato il seguente principio di diritto:

“La prescrizione del diritto leso dalla detenzione inumana e degradante, azionabile dal detenuto ai sensi dell’articolo 35-ter Ord. pen., commi 1 e 2, per i pregiudizi subiti anteriormente all’entrata in vigore del Decreto Legge n. 92 del 2014, decorre dal 28 giugno 2014”.

3.3. In conclusione, l’esclusione del decorso della prescrizione per eventi lesivi ex articolo 3 CEDU verificatisi anteriormente al 28 giugno del 2014 conduce ad apprezzare l’infondatezza della eccezione di (parziale) prescrizione del diritto azionato dal detenuto (OMISSIS), ex articolo 35-ter Ord. pen., dedotta dall’Amministrazione.

Il ricorso proposto dal Ministero della giustizia, per quanto detto, deve essere rigettato.

4. A questo punto della trattazione viene in rilievo il quesito sottoposto dalla Sezione rimettente: se il Ministero della giustizia, ricorrente avverso provvedimento del Tribunale di sorveglianza emesso ai sensi della L. n. 354 del 1975, articoli 35-bis e 35-ter, debba essere condannato al pagamento delle spese processuali ed eventualmente al pagamento di una somma in favore della cassa delle ammende, nel caso di rigetto o d’inammissibilita’ del ricorso, ai sensi dell’articolo 616 cod. proc. pen..

Sul punto, si registra un contrasto in seno alla giurisprudenza di legittimita’. Ad un indirizzo che ritiene applicabili, nella materia di interesse, i principi di diritto espressi in riferimento al procedimento per la riparazione dell’ingiusta detenzione, ove il Ministero dell’economia e delle finanze viene condannato al pagamento delle spese processuali in caso di rigetto o di declaratoria inammissibilita’ del ricorso proposto avverso l’ordinanza della corte di appello quale giudice della riparazione (Sez. 1, n. 53012 del 27/11/2014, Min. giust., Rv. 261306), si contrappone un diverso orientamento che esclude la condanna alle spese nei confronti del Ministero della giustizia, ritenuto privo della qualita’ di parte privata richiesta dall’articolo 616 cod. proc. pen. (Sez. 1, n. 31475 del 15/03/2017, Zito, Rv. 270841).

Preme evidenziare che, concordemente, la giurisprudenza ritiene non applicabile, nel procedimento susseguente a reclamo giurisdizionale presentato dal detenuto ai sensi dell’articolo 35-bis Ord. pen. – diversamente da quanto avviene, secondo diritto vivente, nel procedimento di riparazione per ingiusta detenzione – il regolamento inter partes delle spese processuali in base al principio della soccombenza, stante l’omesso richiamo agli articoli 91 e 97 cod. proc. civ. (Sez. 1, n. 53012 del 27/11/2014, Min. giust., Rv. 261305; Sez. 1, n. 53011 del 27/11/2014, Min. giust., Rv. 262351).

4.1. Al fine di verificare se possano essere utilmente trasposti – e con quali effetti – i principi affermati dalle Sezioni Unite in relazione al procedimento di riparazione per ingiusta detenzione ex articoli 314 e 315 cod. proc. pen., nell’ambito del rimedio risarcitorio di competenza del magistrato di sorveglianza, occorre richiamare i tratti qualificanti del giudizio riparatorio.

4.2. Si afferma comunemente che nel procedimento di riparazione per ingiusta detenzione il Ministero dell’economia e delle finanze e’ parte necessaria. L’assunto si giustifica in ragione del fatto che l’ordinamento non consente all’Amministrazione di riconoscere ed attribuire autonomamente una somma a titolo di riparazione per ingiusta detenzione; e che e’ indispensabile l’intervento del giudice della riparazione, il quale deve operare il controllo di legalita’ della pretesa avanzata dall’interessato e provvedere alla liquidazione, ove dovuta. Il Ministero dell’economia, invero, puo’ non costituirsi affatto nel procedimento, rimettendosi alla valutazione del giudice. I cenni che precedono consentono di cogliere il peculiare ambito funzionale del procedimento riparatorio, nel quale il giudice della riparazione deve verificare se sussistano i presupposti per il riconoscimento del ristoro economico qualora il soggetto, dopo essere stato sottoposto a misura cautelare custodiale, sia stato definitivamente prosciolto (ipotesi di ingiustizia sostanziale della detenzione, ex articolo 314 cod. proc. pen., comma 1), ovvero risulti accertato che il provvedimento custodiale e’ stato emesso in mancanza delle condizioni di applicabilita’ previste dalla legge (ingiustizia formale della detenzione, di cui all’articolo 314 cod. proc. pen., comma 2). L’oggetto del contendere, qualora l’Amministrazione finanziaria intenda resistere, riguarda, in entrambe le ipotesi, l’an o il quantum di una pretesa di natura pecuniaria, afferente alla pregressa sottoposizione del richiedente a custodia cautelare. Le Sezioni Unite hanno chiarito: che risulta evidente l’avvicinamento fra le ipotesi di cui all’articolo 314 cod. proc. pen., commi 1 e 2, sotto il profilo della possibile comune derivazione della “ingiustizia” della misura da elementi emersi “successivamente” al momento della sua applicazione; e che l’elemento della accertata “ingiustizia” della custodia patita, che caratterizza entrambe le ipotesi del diritto alla equa riparazione (diverse solo per le ragioni che integrano l’ingiustizia stessa) ne disvela il comune fondamento solidaristico e ne impone una comune disciplina quanto alle condizioni che ne legittimano il riconoscimento (Sez. U, n. 32383 del 27/05/2010, D’Ambrosio, Rv. 247663).

Secondo diritto vivente, in caso di soccombenza, il Ministero dell’economia deve essere condannato al pagamento delle spese processuali anticipate dall’erario. A tale riguardo, si e’ in particolare rilevato: che l’articolo 616 cod. proc. pen. e’ espressione del principio di causalita’ e soccombenza, laddove stabilisce che con il provvedimento che dichiara inammissibile o rigetta il ricorso, la parte privata che lo ha proposto e’ condannata al pagamento delle spese del procedimento; e che il Ministero dell’economia e delle finanze, nel procedimento di riparazione per ingiusta detenzione, va accomunato alla “parte privata” (Sez. U, n. 34559 del 26/06/2002, De Benedictis, Rv. 222263). Per completezza, si rileva che la giurisprudenza ritiene che nel giudizio riparatorio l’Amministrazione soccombente debba sopportare anche il carico delle spese di rappresentanza e difesa sostenute dall’altra parte, ai sensi dell’articolo 91 cod. proc. civ. (Sez. U, n. 34559 del 26/06/2002, De Benedictis, cit.).

4.3. L’applicazione dei principi ora richiamati porta ad escludere che nel procedimento giurisdizionale delineato dall’articolo 35-bis Ord. pen., mediante il quale si esplicano i rimedi risarcitori attivati dal soggetto detenuto, ai sensi dell’articolo 35-ter Ord. pen., commi 1 e 2, l’Amministrazione soccombente debba essere condannata al pagamento delle spese processuali.

L’Amministrazione penitenziaria interviene, nel procedimento di prossimita’ che occupa, quale titolare, e responsabile, del trattamento dei detenuti, sicche’ si deve escludere la natura civilistica degli interessi di cui l’Amministrazione e’ portatrice: l’ente agisce, nel procedimento, quale plesso amministrativo preposto alla custodia dei detenuti, partecipe della realizzazione delle finalita’ costituzionali della pena. Sfuggono, pertanto, i presupposti sostanziali per accomunare l’Amministrazione penitenziaria alle parti private presenti nel processo penale, diversamente da quanto accade nel giudizio di riparazione per ingiusta detenzione, ove il ruolo assunto dall’Amministrazione finanziaria, in relazione alla pretesa pecuniaria oggetto di quel giudizio, ne giustifica l’assimilazione alle parti private.

Invero, le funzioni svolte dal Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria del Ministero della giustizia hanno natura sostanzialmente pubblicistica. Giova ricordare che secondo il disegno costituzionale, ferme le competenze del Consiglio superiore della magistratura, spettano al Ministro della giustizia l’unico Ministero ad essere menzionato dalla Carta costituzionale l’organizzazione e il funzionamento “dei servizi relativi alla giustizia” (articolo 110 Cost.). In disparte il principio della leale collaborazione tra Ministro e C.S.M., che attiene alla selezione dei residuali compiti ministeriali rispetto all’Amministrazione della giurisdizione che spetta all’Organo di governo autonomo della magistratura, la dottrina pubblicistica ha chiarito che i servizi svolti dal Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria, ispirati al principio della giurisdizionalizzazione dell’esecuzione penale, rientrano nell’ambito delle funzioni del Ministro della giustizia, quale piena espressione dell’Esecutivo. Non appare quindi revocabile in dubbio la natura pubblica dei servizi per la prevenzione e l’esecuzione della pena.

Conseguentemente, neppure nella fase di legittimita’ del procedimento in esame il Ministero della giustizia ricorrente puo’ essere assimilato ad una parte privata, rispetto al disposto di cui all’articolo 616 cod. proc. pen.. Lo impedisce l’evidenziata natura pubblica della funzione svolta dal Dipartimento dell’amministrazione penitenziaria nel peculiare procedimento per reclamo giurisdizionale, ex articolo 35-bis Ord. pen., attivato su istanza del detenuto che lamenti di essere stato, o di trovarsi attualmente, ristretto in condizioni disumane e degradanti, ai sensi dell’articolo 35-ter Ord. pen..

Militano in tal senso anche ragioni di ordine sistematico. La norma di cui all’articolo 616 cod. proc. pen., comma 1, e’ strutturata in riferimento ai soggetti tipici del processo penale, ove solo il pubblico ministero assume il ruolo di parte pubblica, come da tempo chiarito dalla giurisprudenza (Sez. U, n. 9616 del 24/03/1995, Boido, Rv. 202018). Diversamente, nel procedimento di prossimita’ di cui si tratta, che pure si svolge ai sensi degli articoli 666 e 678 cod. proc. pen., e’ previsto l’inedito intervento dell’Amministrazione penitenziaria, quale soggetto che esercita la funzione pubblica relativa alle modalita’ di gestione della popolazione detenuta, come sopra chiarito.

Le medesime considerazioni ora svolte conducono pure ad escludere l’operativita’ del regolamento delle spese inter partes, ai sensi dell’articolo 91 cod. proc. civ., nell’ambito del procedimento giurisdizionale di competenza del Magistrato di sorveglianza, attivato su istanza del detenuto che lamenta condizioni di restrizione inumane e degradanti.

4.4. Consegue a quanto sopra esposto che la risposta al quesito sottoposto ad esame delle Sezioni Unite deve essere negativa, nel senso che:

“Il Ministero della giustizia, ricorrente avverso provvedimento del Tribunale di sorveglianza emesso ai sensi della L. n. 354 del 1975 articoli 35-bis e 35-ter, non deve essere condannato al pagamento delle spese processuali e al pagamento di una somma in favore della cassa delle ammende, nel caso di rigetto o d’inammissibilita’ del ricorso, ai sensi dell’articolo 616 cod. proc. pen.”.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.