Danno erariale limite di sindacabilità scelte discrezionali pubblica amministrazione

Integrale

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONI UNITE CIVILI

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. RORDORF Renato – Primo Presidente f.f.

Dott. DI PALMA Salvatore – Presidente di Sez.

Dott. AMOROSO Giovanni – Presidente di Sez.

Dott. BIELLI Stefano – Consigliere

Dott. BIANCHINI Bruno – rel. Consigliere

Dott. CAMPANILE Pietro – Consigliere

Dott. D’ANTONIO Enrica – Consigliere

Dott. CHINDEMI Domenico – Consigliere

Dott. BISOGNI Giacinto – Consigliere

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso 22330/2015 proposto da:

(OMISSIS), elettivamente domiciliato in (OMISSIS), presso lo studio dell’avvocato (OMISSIS), che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati (OMISSIS) e (OMISSIS);

– ricorrente –

contro

PROCURATORE GENERALE RAPPRESENTANTE IL PUBBLICO MINISTERO PRESSO LA CORTE DEI CONTI, elettivamente domiciliato in (OMISSIS);

– controricorrente –

e contro

PROCURA REGIONALE PRESSO LA CORTE DEI CONTI – SEZIONE GIURISDIZIONALE DELLA REGIONE TOSCANA;

– intimata –

avverso la sentenza n. 276/2015 della CORTE DEI CONTI – 1 SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE D’APPELLO – ROMA, depositata il 20/04/2015.

Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 26/09/2017 dal Consigliere Dott. BRUNO BIANCHINI;

udito il Pubblico Ministero, in persona dell’Avvocato Generale Dott. FUZIO Riccardo, che ha concluso per l’inammissibilita’ del ricorso;

udito l’Avvocato (OMISSIS).

FATTI DI CAUSA

(OMISSIS), sindaco del Comune di Forte dei Marmi, ha proposto ricorso per ragioni di giurisdizione avverso la sentenza n. 276/2015 della Sezione prima giurisdizionale centrale d’appello della Corte dei Conti, con la quale e’ stato condannato a risarcire il danno cagionato all’ente territoriale per la gestione dello spazio espositivo del locale Palazzetto dello Sport, pregiudizio pecuniario concretizzatosi nella concessione delle relative aree, – per gli anni 2008-2011 – a condizioni non eque, in quanto il canone concordato sarebbe stato inferiore al costo sostenuto dal Comune per i relativi allestimenti, con corrispondente perdita patrimoniale per l’ente pubblico.

La sezione centrale di appello, aveva in particolare respinto il motivo relativo alla giurisdizione – proposto in relazione alla ritenuta insindacabilita’ nel merito delle scelte discrezionali dell’amministrazione, attinenti alle concrete modalita’ di gestione dell’utilizzo del Palazzetto dello Sport, asseritamente rientranti nella “riserva di amministrazione” non sindacabile nel merito, giusta quanto stabilito dalla L. 14 gennaio 1994, n. 20, articolo 1, comma 1 – siccome novellato dal Decreto Legge 23 ottobre 1996, n. 543, articolo 3, convertito in L. 20 dicembre 1996, n. 639 – argomentando in contrario che la insindacabilita’ nel merito sancita dall’anzidetta norma non avrebbe comunque privato la Corte contabile della possibilita’ di controllare la conformita’ a legge dell’attivita’ posta in essere dagli amministratori, anche sotto il profilo funzionale, vale a dire in relazione alla congruita’ dei singoli atti compiuti, rispetto ai fini imposti dal legislatore, giusta quanto disposto in via generale della L. 7 agosto 1990, n. 241, articolo 1, comma 1.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1 – Parte ricorrente denuncia il mancato rispetto dei limiti della giurisdizione contabile, derivato dalla violazione della L. 14 gennaio 1994, n. 20, articolo 1, comma 1, come modificato dal Decreto Legge 23 ottobre 1996, n. 543, articolo 3, convertito con L. 20 dicembre 1996, n. 639, assumendo che il giudice contabile avrebbe compiuto un non consentito sindacato ex post della scelta compiuta dal Comune in relazione all’utilizzo con finalita’ espositive del Palazzetto dello Sport, attraverso un’analisi “pura e semplice” della economicita’ di tale scelta, ponendo a raffronto i costi sostenuti dal Comune per i relativi allestimenti e le somme corrisposte dagli organizzatori degli eventi con riferimento agli anni 2008-2011, senza dunque considerare i riflessi positivi che, giusta perizia depositata nel giudizio contabile, sarebbero derivati in termini di “promozione del territorio e delle attivita’ artistico-culturali ivi presenti “. Rileva il ricorrente che nella fattispecie si sarebbe al di fuori dell’ipotesi di attivita’ estranea ai fini istituzionali dell’ente che, giusta in prevalente indirizzo di legittimita’ – richiamato dallo stesso giudice contabile costituisce il limite esterno, oltrepassato il quale si attiva il sindacato amministrativo-contabile esteso anche alle attivita’ discrezionali dell’ente pubblico.

2 – Giudica il Collegio che la logica sottesa al motivo in esame e’ viziata da intima contraddizione logica la’ dove assume, sia pure in via teorica, la censurabilita’ di scelte discrezionali dell’amministrazione pubblica, a condizione che la valutazione tra azioni intraprese e fini perseguiti venga ad essere compiuta al momento della emissione del provvedimento – e dunque: ex ante – salvo poi ad argomentare il concreto “rientro” economico della concessione dello spazio espositivo a costo “zero” per i privati, in ragione della maggiore visibilita’ turistica e culturale del territorio, dunque introducendo una prospettiva ex post.

3 – Piu’ in generale deve darsi adesione all’indirizzo di queste Sezioni unite, a mente del quale “(“L’insindacabilita’ nel merito delle scelte discrezionali compiute da soggetti sottoposti, in astratto, alla giurisdizione della Corte di Conti, non ne comporta la sottrazione a ogni possibile controllo. L’insindacabilita’ nel merito sancita alla L. n. 20 del 1994, articolo 1, comma 1, infatti, non priva la Corte dei conti della possibilita’ di accertare la conformita’ alla legge dell’attivita’ amministrativa, verificandola anche sotto l’aspetto funzionale, in ordine, cioe’, alla congruita’ dei singoli atti compiuti rispetto ai fini imposti, in via generale o in modo specifico, dal legislatore. Limite all’insindacabilita’ delle scelte discrezionali della pubblica amministrazione e’ l’esigenza di accertare che l’attivita’ svolta si sia ispirata a criteri di ragionevole proporzionalita’ tra costi e benefici. La Corte dei conti, quindi, nella sua qualita’ di giudice contabile, puo’ verificare la compatibilita’ delle scelte amministrative con i fini dell’ente pubblico. Se da un lato, infatti, l’esercizio in concreto del potere discrezionale dei pubblici amministratori costituisce espressione di una sfera di autonomia che il legislatore ha inteso salvaguardare dal sindacato della Corte dei conti, dall’altro, la L. n. 241 del 1990, articolo 1, comma 1, stabilisce che l’esercizio dell’attivita’ amministrativa deve ispirarsi a criteri di economicita’ ed efficacia, costituenti specificazione del piu’ generale principio costituzionale di cui all’articolo 97 cost., e rilevanti non solo sul piano della mera opportunita’, ma anche della legittimita’ della azione amministrativa….”cosi’ Cass. Sez. Un. 25 maggio 2016 n. 10814.

3 – A cio’ si aggiunga che la sentenza della Corte contabile non ha sottoposto a critica la scelta del Comune di assegnare spazi ed aree di proprieta’ pubblica per l’organizzazione di fiere ed esposizioni da parte di private, quanto l’astratta idoneita’ della stessa a realizzare gli interessi della comunita’, ponendo a raffronto le modalita’ esecutive in passato adottare con quelle oggetto di indagine, evidenziando: a per l’anno 2008 e per l’anno 2010, che una delle imprese (per il 2008: l’unica impresa) aggiudicatarie si sarebbero costituite dopo l’aggiudicazione; b – per gli eventi del 2011 che l’aggiudicazione era avvenuta in favore degli aggiudicatari dell’anno precedente (per il predetto anno accertamenti della Guardia di Finanza avevano evidenziato l’assenza di altre offerte, in risposta all’invito ad offrire emanato dal Comune); c – che una societa’ che si era aggiudicata l’area – per un anno- avrebbe visto come socio costituente un componente del Consiglio comunale.

4 – In questa prospettiva la valutazione che, certo essendo il mancato introito determinato in passato dal canone concessorio, sarebbe stato del tutto aleatorio il ritorno sperato, costituiva solo l’emergenza storica della eterogenesi dei fini perseguiti rispetto a quelli istituzionali.

5 – Il ricorso pertanto deve dirsi inammissibile in quanto avente ad oggetto un’attivita’ di valutazione che rientra appieno nell’ambito cognitivo della Corte Contabile.

6 – Alla declaratoria di inammissibilita’ non consegue una pronunzia sulle spese, essendo la Procura Generale contabile parte solo in senso formale. Dal momento che il ricorso e’ stato notificato il 14 settembre 2015, dunque oltre il trentesimo giorno successivo all’entrata in vigore della L. 24 dicembre 2012, n. 228, che ha modificato il Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, articolo 13, sussistono i presupposti per porre a carico del ricorrente il pagamento di somma pari al contributo unificato dovuto per il ricorso, in applicazione del citato Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater.

P.Q.M.

Dichiara inammissibile il ricorso.

Ai sensi del Decreto del Presidente della Repubblica n. 115 del 2002, articolo 13, comma 1 quater, inserito dalla L. n. 228 del 2012, articolo 1, comma 17, da’ atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso articolo 13, comma 1-bis.